CONVENTION D’OCCUPATION DU DOMAINE PUBLIC – DEFINITION ET CONTENTIEUX :
Afin de valoriser leurs biens, les personnes publiques disposent de la possibilité d’en attribuer l’occupation ou l’utilisation à des personnes privées, par un contrat, communément appelé « convention d’occupation ».
Des difficultés sont susceptibles de survenir lorsque l’administration a recours à ce type de conventions.
Le code général de la propriété des personnes publiques distingue les biens appartenant au domaine public et les biens appartenant au domaine privé de l’administration.
L’article L. 2111-1 du même code définit les biens du domaine public comme les biens appartenant à une personne publique qui sont soit :
Affectés à l’usage direct du public, comme par exemple un lieu de promenade publique (CE 23 février 1979, n° 04987) ;
Ou
Affectés à un service public, pourvu qu’ils fassent l’objet d’un aménagement indispensable à l’exécution des missions de ce service public, comme par exemple un cinéma (Conseil d’Etat, 25 mai 2005, n° 274683).
Les biens qui ne rentrent pas dans cette définition seront donc les biens du domaine privé de l’administration.
Cette distinction est importante, puisqu’elle détermine le juge compétent et les règles applicables au contrat en cas de litige. Ainsi, la plupart des conflits portant sur le domaine privé de l’administration relèvent de la compétence du juge judiciaire.
En ce qui concerne les contrats ayant pour objet l’occupation du domaine public, l’un des contentieux les plus récurrents est celui relatif à l’attribution ou non des titres.
Afin de garantir l’impartialité de l’administration dans le choix du titulaire de l’occupation, l’article L. 2122-1-1 du code général de la propriété des personnes publiques soumet l’attribution d’un titre d’occupation du domaine public à une procédure de publicité et de mise en concurrence préalable entre les candidats.
Autrement-dit, tout tiers à la convention d’occupation du domaine public, susceptible d’être lésé dans ses intérêts de manière suffisamment directe et certaine par sa passation ou ses clauses dispose de la possibilité de contester la validité du contrat (Conseil d’Etat, 2 décembre 2015, n° 386979).
En revanche, la démonstration d’un intérêt lésé est appréciée de façon stricte par le juge. Par exemple, une association qui ne candidate pas sur la totalité du marché ne justifie pas d’un intérêt suffisamment lésé pour contester les conventions sur lesquelles elle ne s’est pas portée candidate (Cour administrative d’appel de Paris, 17 mars 2022, 20PA00588).
Par ailleurs, le Conseil d’Etat délimite les moyens susceptibles d’être contestés en fonction de la qualité de la personne qui conteste le contrat :
Le Préfet ou un membre de l’organe délibérant peut invoquer tout moyens ;
Un tiers ne peut invoquer que des vices en rapport direct avec l’intérêt lésé dont ils se prévaut ou ceux d’une gravité telle que le juge devrait les relever d’office ;
Enfin, la fin de la convention d’occupation du domaine public fait également l’objet de contentieux.
Les autorisations d’occupation sont donc nécessairement temporaires et prennent fin à l’expiration du délai d’autorisation de l’occupation du domaine. L’occupant n’a droit à aucune indemnité en cas de rupture (CE, 20 juillet 1990, n° 77781).
Par ailleurs, l’administration a le pouvoir de mettre un terme au contrat à tout moment pour des raison d’intérêt général. Le contrat peut donc être rompu avant l’arrivée de son terme. En contrepartie, le titulaire a droit à une indemnisation pour résiliation anticipée du contrat d’occupation (Conseil d’Etat, 31 juillet 2009, n° 316534).
En outre, si l’administration peut renouveler son titre à l’issue de l’expiration du délai d’autorisation, le renouvellement ne constitue pas un droit pour le titulaire (Conseil d’Etat, 14 octobre 1991, n° 95857). Le renouvellement se fait donc nécessairement de manière expresse et non par tacite reconduction.
Le non-renouvellement de la convention fait de l’occupant un « un occupant sans titre ». Ainsi, l’ancien titulaire de l’autorisation doit évacuer la dépendance domaniale. Dans le cas contraire, il est susceptible de faire l’objet d’une expulsion et encourt une amende pour contravention de grande voirie.
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Me Aurélien PY et le cabinet PY CONSEIL se tiennent à votre disposition pour toute difficulté relative à la convention d’occupation du domaine public ou plus généralement, à la domanialité publique : https://www.py-avocat.fr/domaine-public-grenoble/
Démolition reconstruction ou indemnité ? Le juge reste souverain pour décider d’allouer une indemnité au lieu de prescrire la démolition reconstruction
Par un arrêt du 18 janvier 2023, la troisième chambre de la Cour de cassation est venue rappeler le choix qui s’offre au juge dans le cadre de travaux de réparation en cas de désordres sur une construction (Cour de Cassation, 18 janvier2023 n° 21-20.027).
Cet arrêt est l’occasion de rappeler les pouvoirs du juge à la suite de l’inexécution contractuelle d’une partie.
Lorsqu’une partie à un contrat ne remplit pas ses obligations, elle dispose de la faculté de forcer l’autre à l’exécution de la convention lorsque celle-ci est possible. Ainsi, en droit de la construction, la jurisprudence retient depuis longtemps, la possibilité pour un maître d’œuvre de demander la démolition puis la reconstruction d’une maison non conforme aux stipulations contractuelles (Cour de cassation, 1ère, 16 janvier 2007, n° 06- 13.983).
Cette action en exécution forcée est notamment prévue par l’article 1221 du code civil qui prévoit que le créancier, après mise en demeure, peut en poursuivre l’exécution en nature sauf si cette exécution est impossible ou s’il existe une disproportion manifeste pour le débiteur de bonne foi et son intérêt pour le créancier.
Sur ce dernier point, l’exécution forcée en nature ne doit pas être disproportionnée.
Dans cet arrêt, des particuliers ont demandé la condamnation d’une société d’architectes, à la suite de désordres constatés dans le cadre de travaux d’extension et de réhabilitation d’une maison d’habitation.
La Cour de cassation a donc écarté la solution proposée par l’expert qui préférait la démolition et la reconstruction, en retenant qu’elle apparaissait trop disproportionnée :
« 7. La cour d’appel a constaté que les désordres affectaient la couverture, l’étanchéité, la zinguerie, l’absence de traitement des murs contre l’humidité ainsi que la hauteur non conforme au permis de construire de la couverture et qu’avant de proposer finalement la démolition et la reconstruction des ouvrages, l’expert avait d’abord énuméré les travaux qui pouvaient remédier aux désordres, évalués à la somme totale de 79 217,60 euros.
8. Appréciant souverainement les modalités de la réparation du préjudice, elle a retenu que ces travaux réparaient intégralement le préjudice et que la solution de démolition-reconstruction qui avait la préférence de l’expert ne pouvait être retenue, les motifs avancés par le technicien pour justifier cette solution étant généraux et imprécis et le refus de deux architectes d’intervenir pour reprendre le chantier ne préjugeant pas de la positiond’autres maîtres d’oeuvre. »
Ainsi, dans cet arrêt, la Cour de cassation rappelle qu’il revient au juge d’apprécier si de tels désordres nécessitent la reconstruction-démolition ou si l’allocation de dommages et intérêts apparaît moins disproportionnée.
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Aurélien PY et le Cabinet PY CONSEIL sont à votre disposition en droit de la construction et de l’immobilier:
Les administrations traitent, par la nature même de leurs activités, des sujets qui touchent à la vie personnelle, professionnelle et/ou économique de l’ensemble des citoyens et des résidents sur tout le territoire français. Dès lors, le principe de l’Etat de droit veut qu’il existe des possibilités de recours, y compris en urgence, contre certaines décisions édictées par l’administration. Cet article visent à présenter les recours en urgence devant le Tribunal administratif;
Le cabinet PY CONSEIL intervient dans toute la FRANCE pour défendre les particuliers, entreprises et les collectivités territoriales dans le cadre de recours en urgence.
Les recours en urgence devant le Tribunal administratif
La typologie des procédures d’urgence
Il existe plusieurs procédures d’urgence en droit administratif, qui se nomment « référés » et qui visent toutes à demander au juge de prendre des mesures provisoires pour répondre à une situation d’urgence.
Le référé-suspension
Il permet de demander la suspension en urgence d’une décision administrative. Le référé-suspension permet d’agir contre une décision dont les conséquences seraient déjà avérées si l’on attendait le jugement de l’affaire sur le fond.
Le référé suspension vient nécessairement en complément d’un recours au fond pour demander l’annulation d’une décision de l’administration. Ce recours au fond ne serait jugé que dans des délais longs. La décision serait alors totalement exécutée, d’où la possibilité de solliciter en plus la suspension de cette décision en urgence.
Il doit exister une urgence à suspendre la décision et un doute sérieux sur sa légalité.
Par exemple, si vous êtes fonctionnaire et que vous recevez une décision de sanction disciplinaire, vous pouvez demander au juge d’annuler cette décision. Afin que la sanction ne soit pas entièrement exécutée lorsque le juge se prononcera sur le fond, il est possible de demander au juge de suspendre provisoirement cette décision.
Le référé suspension est possible chaque fois qu’il existe une décision administrative qui impacte la situation d’une personne et qu’il existe une urgence à la suspendre.
Celui-ci garantit l’exercice des droits et des libertés fondamentales reconnus par la Constitution française. Il peut s’agir de la liberté d’expression, du droit de propriété… Là encore, l’objectif est de donner au citoyen le pouvoir d’agir en urgence, afin de ne pas se retrouver dans une situation dans laquelle il ne serait plus en capacité de faire valoir ses droits.
Ce recours permet au juge administratif d’ordonner toutes mesures nécessaires pour sauvegarder une liberté fondamentale à laquelle il est porté atteinte par une personne publique ou privée chargée d’une mission de service public.
Plusieurs conditions strictes doivent être réunies:
que l’atteinte portée à cette liberté soit manifestement illégale
Le juge des référés se prononce dans un délai de quarante-huit heures.
Par exemple, un citoyen qui reçoit une décision administrative contraire à sa liberté d’aller et de venir peut demander en urgence au juge administratif de suspendre cette décision s’il apporte la preuve de son caractère grave et manifestement illégal.
Un peu moins connu que les deux précédents, il est prévu pour les situations qui ne découlent pas d’une décision explicite, mais d’une situation de fait. Il peut s’agir d’un acte individuel dont la victime est une collectivité publique, ou à l’inverse, de l’action d’une administration qui a des conséquences sur un ou plusieurs individus.
Attention, pour qu’un référé mesures utiles puisse être engagé, la mesure demandée au juge ne doit pas faire obstacle à l’exécution d’une décision administrative. Lorsque les difficultés résultent d’une décision administrative, vous devez alors exercer un référé-suspension et non un référé conservatoire.
Les recours en urgence devant le Tribunal administratif
Dans quelles situations ?
Ces trois procédures, bien que distinctes, exigent toutes les trois de prouver le caractère d’urgence de la situation engendrée. Dans le cas contraire, le référé ne sera pas recevable et il conviendra donc de solliciter l’annulation de la décision au fond.
Pour démontrer l’urgence, toutes pièces peuvent être rapportées. En effet, l’urgence doit être démontrée, établie.
Il est également nécessaire de démontrer le caractère illégal de la décision contestée. Même si le référé ne juge pas une affaire sur le fond, il ne peut être utilisé que dans les situations où il existe des présomptions d’illégalité de l’acte administratif voire que celui-ci est illégal.
Enfin, pour saisir le juge des référés, vous devez être directement concerné par la décision ou l’action contestée.
Que peut-on obtenir ?
Les procédures de référé visent à suspendre l’exécution d’une décision administrative (ses effets), et donc à en limiter les conséquences. Cela n’équivaut pas à un jugement sur le fond, mais la décision n’est plus applicable.
Ces procédures peuvent également permettre de solliciter du juge des référés qu’il ordonne certaines mesures afin de mettre fin à une situation illégale.
Ainsi, selon nos exemples ci-dessus, les travaux publics devant chez vous devront cesser ou l’occupant sans droit ni titre du domaine public pourra en être expulsé.
Dans quels domaines peut-on engager un référé ?
Les procédures d’urgence peuvent concerner des situations très diverses:
Concernant la carrière des fonctionnaires, il peut s’agir d’une sanction disciplinaire, d’une révocation, etc.
En matière d’urbanisme, vous pouvez utiliser ces procédures dans les cas d’exercice par votre commune de son droit de préemption ou encore pour demander la suspension d’autorisations d’urbanisme.
En matière de libertés, nous pouvons citer par exemple l’interdiction d’une réunion publique qui porterait atteinte à la liberté d’opinion et d’expression des citoyens.
Pourquoi faire appel à Me Aurélien Py ?
Maître Py intervient en droit public en lui confiant votre dossier en urgence, il vous conseillera et mobilisera son équipe pour vous défendre au mieux. Il vous renseignera sur vos chances de succès, vous indiquera les pièces nécessaires à la démonstration de l’urgence et de l’illégalité de la décision.
Professionnel et à l’écoute, il se met à votre service pour vous représenter dans toutes vos procédures contentieuses. Un avocat est avant tout un allié sur lequel vous devez pouvoir compter.
L’appartenance du bien au domaine public ou privé des personnes publiques détermine la compétence du juge administratif ou judiciaire.
Notion de domaine public :
Sous réserve de dispositions législatives, 2 conditions cumulatives sont nécessaires pour qu’un bien fasse partie du domaine public :
Les biens appartenant à une personne publique ;
Des biens qui sont soit affectés à l’usage direct du public, soit affectés à un service public pourvu qu’en ce cas ils fassent l’objet d’un aménagement indispensable à l’exécution des missions de ce service public.
Selon l’article L. 2111-2 du CGPPP « Font également partie du domaine public les biens des personnes publiques (…) qui, concourant à l’utilisation d’un bien appartenant au domaine public, en constituent un accessoire indissociable. »
C’est l’existence d’une indissociabilité physique et fonctionnelle entre un bien et le domaine public qui permettra d’appliquer à ce bien le régime de la domanialité publique en vertu de la théorie de l’accessoire.
Maison forestière : domaine public ou privé ?
Quel est le juge compétent en cas de litige ?
La compétence du juge judiciaire :
Une jurisprudence constante du Tribunal des conflits fait du juge judiciaire le gardien de la propriété privée. Les litiges qui concernent la gestion du domaine privé ressortissent, sauf lorsqu’un texte législatif en dispose autrement, aux tribunaux de l’ordre judiciaire. Il n’appartient pas en conséquence à la juridiction administrative de connaître de la requête dirigée contre un état exécutoire déclarant le requérant débiteur (CE 12 févr. 1954, Simon: Lebon 97 ; CA Versailles, 20 juill. 2017, D. c/ Dpt des Hauts-de-Seine, no 15VE03863) et notamment sur les litiges relatifs aux réclamation des loyers pour l’occupation de terrains relevant du domaine privé. (T. conflits 7 déc. 2020, F. et a. c/ Cne de Port-de-Bouc, no C4197)
Lorsque la question relative à l’appartenance éventuelle du bien au domaine public de la personne publique ne présente pas de caractère sérieux ou s’il n’existe pas de contestation sérieuse sur ce point, le juge judiciaire saisi peut se prononcer valablement si la réponse à cette interrogation conditionne le règlement du litige (Cass. 1re civ. 18 février 1958 : Bull. civ. no 103. ; 22 janvier 1968, p. 463, note J. Dufau. ; 1er juillet 1969 : Bull. no 259. ; 2 mai 1979 : Bull. no 123. ; 16 octobre 1985 : Bull. no 264. ; 14 juin 2000, no 98-18-576).
Tous les litiges relatifs à l’occupation sans titre ou en vertu d’un titre irrégulier du domaine public relèvent de la compétence des juridictions administratives (Cass. 1re civ., 13 nov. 2003, n° 01-01.146).
La compétence du juge administratif :
Conformément à l’article L2331-1 du Code général de la propriété des personnes publiques, sont portés devant la juridiction administrative les litiges relatifs au principe ou au montant des redevances d’occupation ou d’utilisation du domaine public, quelles que soient les modalités de leur fixation.
Il existe un bloc de compétences au profit du juge administratif concernant, d’une part, « les litiges relatifs à la passation, à l’exécution ou à la résiliation des contrats comportant occupation du domaine public » et, d’autre part, « les litiges nés de l’occupation sans titre du domaine public que celle-ci résulte de l’absence de tout titre d’occupation ou de l’expiration du titre précédemment détenu » (T. confl. 24 sept. 2001, Société BE Diffusion c/ RATP et Sté Promo Métro, no 3221 ; Civ. 1re, 8 févr. 2017, no 15-18.844).
Le juge administratif est compétent pour les litiges relatifs aux redevances qui auraient été appliquées si l’occupant avait été placé dans une situation régulière (CE 16 mai 2011, n° 317675 Cne de Moulins).
Maison forestière : domaine public ou privé ?
Le cas de la maison forestière occupée par un agent de l’ONF
Dans l’affaire du 21 septembre 2022, un agent de l’Office national des forêts (ONF), disposait d’une maison forestière à titre de logement de fonction.
Le 22 avril 2014, le directeur général de l’ONF a décidé de lui appliquer la sanction de la mise à la retraite d’office et l’a radié des cadres de la fonction publique à compter du 1er mai 2014. Par une ordonnance du 16 novembre 2015, le juge des référés du tribunal d’instance de Saverne a ordonné son expulsion de son logement de fonction.
Le juge administratif a annulé l’arrêté du 22 avril et ordonné sa réintégration.
Par un arrêté du 24 mars 2016, le directeur général de l’ONF a réintégré l’agent. Puis par un arrêté du même jour, l’a suspendu de ses fonctions, avant de prononcer sa mise à la retraite d’office et sa radiation des cadres à compter du 1er juin 2016.
L’agent a été expulsé en octobre 2018 de la maison forestière.
L’agent a soulevé l’incompétence de la juridiction judiciaire en raison de l’appartenance du logement au domaine public de l’État.
Ce bien relève-t-il du domaine privé ? L’ONF pouvait-il saisir le juge judiciaire pour obtenir le paiement de la redevance d’occupation ?
Telles sont les questions soumises au juge judiciaire.
L’agent soutenait que l’ONF a fait aménager dans la maison une pièce servant de bureau administratif nécessaire à l’exécution des missions de service public sans produire aucune pièce démontrant l’existence d’un tel aménagement. Ainsi, le juge a constaté que le double critère de la domanialité publique d’un bien appartenant à une personne publique n’était pas démontré.
De plus, la Cour d’appel a constaté que le droit d’occupation de la maison forestière lui avait été concédé à titre précaire et révocable, et ce derniern’a pas soutenu que cette maison lui avait été concédée par une convention comportant des clauses exorbitantes du droit commun, ce qui aurait permis de qualifier le contrat de contrat administratif soumettant le litige au juge administratif.
Le juge a également constaté que la maison forestière était directement et indivisiblement rattachée à l’exploitation des bois et forêts dont la gestion était assurée par l’ONF, relevant du domaine privé de l’Etat, conformément à l’article L. 2212-1 Code général de la propriété des personnes publiques.
La juridiction en a déduit qu’elle n’appartenait pas au domaine public et que la juridiction judiciaire était compétente pour statuer sur le litige, relatif à la gestion du domaine privé de l’Etat, tendant au paiement d’une redevance pour l’occupation sans droit ni titre de ce logement.
En conséquence, la Cour de cassation a confirmé la décision des juges d’appel ayant accueilli la demande de l’ONF tendant au paiement d’une redevance pour l’occupation sans droit ni titre du logement de fonction.
L’agent estimait également que, du fait de sa nomination et de sa réintégration au sein de la même unité territoriale que celle dans laquelle il était précédemment employé, il disposait d’un titre d’occupation. Le juge a rejeté cet argument et précisé que la réintégration de l’agent s’était effectuée au sein de la même unité territoriale que celle dans laquelle il était précédemment employé et sur un emploi correspondant à son grade, mais sans qu’il ne retrouve le poste qui lui ouvrait spécifiquement droit à bénéficier du logement de fonction.
En conséquence, le juge judiciaire a conclu à l’appartenance du bien au domaine privé en faisant application des critères du domaine public établissant ainsi sa compétence.
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Le cabinet PY CONSEIL vous accueille à GRENOBLE et à GAP pour toutes les affaires relatives au domaine public ou au domaine privé des collectivités territoriales.
L’intérêt à agir contre une autorisation d’urbanisme s’apprécie au regard des constructions environnantes dans leur état à la date d’affichage en mairie de la demande du pétitionnaire et non au regard de circonstances postérieures.
« Une personne autre que l’État, les collectivités territoriales ou leurs groupements ou une association n’est recevable à former un recours pour excès de pouvoir contre une décision relative à l’occupation ou à l’utilisation du sol régie par le présent code que si la construction, l’aménagement ou le projet autorisé sont de nature à affecter directement les conditions d’occupation, d’utilisation ou de jouissance du bien qu’elle détient ou occupe régulièrement ou pour lequel elle bénéficie d’une promesse de vente, de bail, ou d’un contrat préliminaire mentionné à l’article L. 261-15 du code de la construction et de l’habitation.
Le présent article n’est pas applicable aux décisions contestées par le pétitionnaire ».
Conformément à l’article L. 600-1-3 du code de l’urbanisme, sauf pour le requérant à justifier de circonstances particulières, l’intérêt pour agir contre un permis de construire, de démolir ou d’aménager s’apprécie à la date d’affichage en mairie de la demande du pétitionnaire.
Dans cette affaire, la collectivité de Saint-Barthélemy a délivré un permis de construire à une Société pour la construction d’un restaurant de plage comprenant une boutique, une cave à vin et un bar, ainsi que d’un parc de stationnement semi-enterré, après démolition de l’habitation présente sur le terrain à l’exception de la citerne conservée pour le projet. Une Société voisine, propriétaire d’une villa située sur des parcelles, dans le même quartier, a demandé au juge des référés du tribunal administratif de Saint-Barthélemy la suspension de l’exécution de la délibération accordant le permis, ainsi que celle de la décision rejet de son recours gracieux.
Par une ordonnance du 20 janvier 2022, le juge des référés du tribunal administratif de Saint-Barthélemy a rejeté sa demande comme irrecevable pour défaut d’intérêt pour agir. Le juge s’est notamment fondé sur la densification du bâti dans le secteur d’implantation du projet en raison de la construction, en cours à la date de son ordonnance, d’une résidence de tourisme de cinq logements sur un terrain adjacent à la parcelle d’assiette du projet, par ailleurs située à deux parcelles du terrain de la société requérante.
Autorisation d’urbanisme et intérêt à agir
Le Conseil d’État annule la décision du juge des référés et considère que :
« sauf circonstances particulières, l’intérêt pour agir d’un requérant contre un permis de construire s’apprécie au vu des circonstances de droit et de fait à la date d’affichage en mairie de la demande du pétitionnaire, sans qu’il y ait lieu de tenir compte de circonstances postérieures, qu’elles aient pour effet de créer, d’augmenter, de réduire ou de supprimer les incidences de la construction, de l’aménagement ou du projet autorisé sur les conditions d’occupation, d’utilisation ou de jouissance mentionnées à l’article L. 600-1-2 »,
Il considère également que l’appréciation doit être réalisée au vu des constructions environnantes dans leur état à cette date.
Il estime en conséquence que le juge des référés a entaché son ordonnance d’une erreur de droit car à la date d’affichage de la demande de permis de construire de la société bénéficiaire, cette résidence de tourisme n’avait pas été construite, l’instruction de la demande de permis de construire correspondante était alors en cours.
Ainsi, même si l’environnement du projet contesté a évolué, le juge doit apprécier l’impact de la construction sur les intérêts du requérant au regard des constructions environnantes dans leur état à la date d’affichage en mairie de la demande du pétitionnaire et non au regard de circonstances postérieures
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