Obligation d’entretien des communes et libre accès des riverains à la voie publique
Il ressort d’un arrêt de la cour administrative d’appel de mai 2021 (CAA de Marseille, 12 mai 2021, n°19MA01478), que les communes ont l’obligation d’entretenir les voies publiques, ne faisant pas partie des chemins ruraux. Toutefois si les communes effectuent des travaux de nature à améliorer la viabilité de ces chemins, elles sont considérées comme ayant accepté d’en assumer l’entretien. En outre, le principe du libre accès des riverains à la voie publique n’a pas d’effet sur cette obligation.
En l’espèce, des propriétaires ont effectué une demande préalable à la commune concernant l’état du chemin desservant leur propriété. Le maire ayant rejeté leur demande, ils ont formé un recours devant le tribunal administratif de Toulon visant à engager la responsabilité de la commune pour une carence du maire dans l’exercice de ses pouvoirs de police. Leur demande ayant été refusée, ils ont interjeté appel.
« L’autorité municipale est chargée de la police et de la conservation des chemins ruraux. »
Toutefois, selon les articles L. 141-8 du code de la voirie routière, L. 161-1 du code rural et de la pêche maritime et L. 2321-2 du code général des collectivités territoriales, les dépenses obligatoires pour les communes incluent les dépenses d’entretien des seules voies communales, dont ne font pas partie les chemins ruraux.
Pas d’obligation d’entretien pour les chemins ruraux
Il ressort de cet arrêt que, la seule hypothèse dans laquelle les communes sont soumises à une obligation d’entretien des chemins ruraux, concerne les cas où, postérieurement à l’incorporation de ces chemins dans la voirie rurale, les communes auraient exécuté des travaux destinés à améliorer leur viabilité. La circonstance qu’il existe un principe de libre accès des riverains à la voie publique est sans incidence sur l’obligation de la commune.
« Les communes ne peuvent être tenues à l’entretien des chemins ruraux, sauf dans le cas où, postérieurement à leur incorporation dans la voirie rurale, elles auraient exécuté des travaux destinés à en assurer ou à en améliorer la viabilité et ainsi accepté d’en assumer, en fait, l’entretien. En outre, le principe du libre accès des riverains à la voie publique est sans incidence sur les obligations d’entretien auxquelles la commune pourrait être soumise. »
En l’espèce, le juge considère que la commune n’a pas exécuté des travaux destinés à améliorer la viabilité du chemin, démontrant son intention d’en assumer l’entretien :
Deux courriers indiquant que la volonté de la commune de « [s]’employer à résoudre ce problème » et, d’« envisager une intervention pour solutionner ce problème », peuvent s’apparenter à l’exercice des pouvoirs de police mais ne matérialisent ni la réalisation de travaux, ni un accord de la commune pour assurer l’entretien du chemin :
Le fait que la commune ait, par deux fois, déblayé en urgence le chemin menant à la propriété des voisins des requérants pour leur permettre de sortir de leur propriété relève de l’exercice des pouvoirs de police mais ne saurait pas davantage caractériser la réalisation par la commune de travaux destinés à assurer ou à améliorer la viabilité du chemin;
Le témoignage de voisin n’est pas non plus un élément de preuve suffisant pour établir que la commune aurait fait couper des herbes hautes. En outre, cette action ne présente pas un caractère répété.
Le juge constate que l’état dégradé de la chaussée et les difficultés d’accès aux propriétés riveraines concernent l’entretien du chemin, et non la police des chemins ruraux. Il n’est donc pas question d’une faute du maire dans l’exercice de ses pouvoirs de police. Par ailleurs, la commune n’était pas tenue d’assurer l’entretien du chemin en question.
Pas d’obligation d’entretien pour les chemins ruraux
Motivation et respect des garanties procédurales par un arrêté interruptif de travaux
Dans un arrêt du 3 février 2022 (CAA de Marseille, 3 février 2022, n°19MA02347), la cour administrative d’appel de Marseille indique qu’un arrêté interruptif de travaux en raison de leur illégalité par rapport au PLU constitue une mesure de police devant être motivée.
En l’espèce, le maire avait un délivré un permis de construire pour une maison individuelle. Or des agents municipaux ont constaté l’accomplissement de travaux non conformes au permis. Un procès-verbal de constat d’infraction au code de l’urbanisme a été dressé.
Le maire a informé l’intéressé de son intention de prendre un arrêté interruptif de travaux. Le propriétaire a formé un recours gracieux ayant reçu un refus implicite du maire. La Cour administrative d’appel considère alors que la décision du maire d’interrompre les travaux aurait du être motivée.
« (…) / Dès qu’un procès-verbal relevant l’une des infractions prévues à l’article L. 480-4 a été dressé, le maire peut également, si l’autorité judiciaire ne s’est pas encore prononcée, ordonner par arrêté motivé l’interruption des travaux. Copie de cet arrêté est transmise sans délai au ministère public. »
Arrêté interruptif de travaux et respect des garanties procédurales
Une décision ordonnant l’arrêt des travaux constitue une mesure de police, doit donc être motivée et intervenir après que l’intéressé ait été mis à même de présenter ses observations écrites, et orales s’il le souhaite.
« 4. Il résulte de ces dispositions que la décision par laquelle le maire ordonne l’interruption des travaux au motif qu’ils ne sont pas autorisés par le document d’urbanisme en vigueur, décision qui est au nombre des mesures de police qui doivent être motivées, ne peut intervenir qu’après que son destinataire a été mis à même de présenter ses observations, sauf en cas d’urgence ou de circonstances exceptionnelles. Le respect de cette formalité implique que l’intéressé ait été averti de la mesure que l’administration envisage de prendre, des motifs sur lesquels elle se fonde, et qu’il bénéficie d’un délai suffisant pour présenter ses observations. Ces dispositions font obligation à l’autorité administrative de faire droit, en principe, aux demandes d’audition formées par les personnes intéressées en vue de présenter des observations orales, alors même qu’elles auraient déjà présenté des observations écrites. Ce n’est que dans le cas où une telle demande revêtirait un caractère abusif qu’elle peut être écartée. »
Rappelons que, selon la jurisprudence Danthony (CE, 23 décembre 2011, Danthony, n°335033), un vice affectant une procédure administrative n’est de nature à entacher d’illégalité la décision prise que s’il ressort des pièces du dossier qu’il a été susceptible d’exercer une influence sur le sens de la décision prise ou qu’il a privé les intéressés d’une garantie.
En l’espèce, si le propriétaire a été invité par courrier à présenter ses observations dans un délai de 72h, il a informé la commune qu’il était en déplacement professionnel. A ce titre, il a demandé un rendez-vous pour faire part de ses observations orales. Cette demande de rendez-vous n’étant pas abusive, la mesure d’interruption de travaux ne présentant pas un caractère d’urgence et aucune circonstance exceptionnelle ne s’opposant à cette demande, le maire a méconnu les règles de procédure contradictoire préalable. Le propriétaire a alors été privé d’une garantie. Il est donc fondé à demander l’annulation de l’arrêté entaché d’illégalité.
Aurélien PY, avocat en droit public à Grenoble, et à Gap
Prolongation et extension de la suppression du degré d’appel des recours en urbanisme
Le décret n°2022-929 du 24 juin 2022 s’inscrit dans la continuité des mesures destinées à favoriser les constructions et à limiter les multiples contentieux. En effet, depuis la loi Bosson de 1994, des mesures sont prises pour limiter les recours en droit de l’urbanisme.
En ce sens, depuis le décret du 1er octobre 2013, l’article R. 811-1-1 du code de justice administrative, a supprimé l’appelpour certaines autorisations d’urbanisme. En 2018, cette disposition temporaire a été prolongée une première fois pour 5 ans, jusqu’au 31 décembre 2022.
A l’exception des autorisations et actes afférents aux opérations d’urbanisme et d’aménagement des jeux Olympiques et Paralympiques de 2024, les tribunaux administratifs statuaient en premier et dernier ressort sur les recours :
contre les permis de construire ou de démolir un bâtiment à usage principal d’habitation
contre les permis d’aménager un lotissement lorsque le bâtiment ou le lotissement est implanté en tout ou partie sur le territoire de communes situées en zone tendue, c’est-à-dire où il existe un déséquilibre marqué entre l’offre et la demande de logements
Extension de la suppression du degré d’appel des recours en urbanisme
Le nouveau décret de 2022, ayant vocation à s’appliquer aux recours introduits entre le 1er septembre 2022 et le 31 décembre 2027, prolonge ces dispositions pour 5 années supplémentaires, tout en les modifiant. Ce décret réduit et étend le champ de la suppression du degré d’appel.
En premier lieu, concernant les permis de construire et de démolir, il n’y a que ceux pour lesquels le bâtiment visé comporte plus de deux logements qui seront soumis à la suppression du degré d’appel. Cette mesure, ciblant le logement collectif, s’explique par l’objectif du dispositif, à savoir la production de logement en zone tendue.
En deuxième lieu, le décret étend la suppression du degré d’appel aux décisions de non-opposition à une déclaration préalable autorisant un lotissement ou aux décisions portant refus de ces autorisations ou opposition à déclaration préalable lorsque le bâtiment ou le lotissement est implanté en zone tendue.
En troisième lieu, le décret étend la suppression du degré d’appel :
aux actes de création, de modification des zones d’aménagement concerté et aux actes approuvant le programme des équipements publics portant majoritairement sur la réalisation de logements en zone tendue ;
à des décisions environnementales, afférentes à une action ou une opération d’aménagement située, d’une part, en tout ou partie sur le territoire d’une des communes en zone tendue et, d’autre dans le périmètre d’une opération d’intérêt national ou d’une grande opération d’urbanisme
Enfin, la mesure du bénéfice du délai de dix mois pour les jugements contentieux contre les permis de construire des logements collectifs est étendue aux refus d’autorisation d’urbanisme.
Ces nouvelles dispositions visent à développer l’offre des logements et le renouvellement urbain.
Elles constituent manifestement une restriction du droit à un recours effectif.
Extension de la suppression du degré d’appel des recours en urbanisme
Contrôle restreint du juge sur le refus de permis fondé sur le refus d’appliquer l’exception d’une règle générale du PLU
Le Conseil d’Etat, dans un arrêt du 12 mai 2022 (CE, 12 mai 2022, Cne de Tassin-la-Demi-Lune, n°453502), précise la nature du contrôle du juge administratif lorsque l’autorité compétente décide d’appliquer la règle générale du PLU et non son exception. Le juge exerce un contrôle de l’erreur manifeste d’appréciation, c’est-à-dire un contrôle restreint.
En l’espèce, une société a sollicité un permis de construire auprès d’une commune. La commune a refusé de lui accorder ce permis en décidant d’appliquer une règle générale du PLU, relative à l’implantation des constructions, et non les exceptions à cette règle, prévues par la règle elle-même. La société, considérant que la commune aurait dû lui appliquer cette exception, forme un recours dans le tribunal administratif de Lyon, qui rejette sa demande. La cour administrative d’appel a annulé le jugement du tribunal et la décision de refus de permis. Le Conseil d’Etat annule l’arrêt de la cour administrative de Lyon, pour une erreur de droit et une erreur dans l’appréciation des faits.
En droit de l’urbanisme, selon l’article L. 152-3 du code de l’urbanisme, les règles et servitudes définies par un PLU ne peuvent faire l’objet d’aucune dérogation autres que celles prévues par ce code.
Refus d’appliquer l’exception d’une règle générale du PLU
« Les règles générales peuvent être assorties de règles alternatives qui en permettent une application circonstanciée à des conditions locales particulières ».
Or, la question s’est posée de savoir quelle devait être la nature du contrôle du juge lorsque l’autorité compétente décide d’appliquer la règle générale et non l’exception, par rapport aux circonstances de l’espèce.
Refus d’appliquer l’exception d’une règle générale du PLU
Dans le cas où le maire décide d’écarter la règle générale et d’appliquer l’exception, pour accepter la demande de permis de construire, le juge effectue un contrôle normal, c’est-à-dire un contrôle de l’erreur d’appréciation (CE, 10 novembre 1993, n°124532). Le juge peut annuler la décision sur le fondement de son appréciation des faits de l’espèce.
Or, il ressort de l’arrêt commenté que dans la situation inverse, c’est-à-dire, si le maire décide de ne pas appliquer l’exception mais la règle générale pour refuser un permis, alors le juge n’effectue qu’un contrôle restreint, c’est-à-dire un contrôle de l’erreur manifeste d’appréciation. Le juge ne peut annuler la décision que si l’erreur est évidente :
« 4. D’autre part, lorsque l’autorité administrative compétente, se prononçant sur une demande d’autorisation d’urbanisme, ne fait pas usage d’une faculté qui lui est ouverte par le règlement d’un plan local d’urbanisme d’accorder ou d’imposer l’application d’une règle particulière, dérogeant à une règle générale de ce règlement, il incombe au juge de l’excès de pouvoir, saisi d’un moyen en ce sens au soutien de la contestation de la décision prise, de s’assurer que l’autorité administrative n’a pas, en ne faisant pas usage de cette faculté, commis d’erreur manifeste d’appréciation. »
La nature du contrôle du juge dépend donc de la règle appliquée et de la décision de l’autorité compétente délivrant ou non l’autorisation d’urbanisme.
En l’espèce, un copropriétaire avait créé, en 1976-1977 des vues dans le mur de séparation de deux copropriétés. Ces ouvertures ne respectant pas les règles applicables en matière de vues et n’ayant pas été autorisées par le syndicat des copropriétaires ni précédées d’une déclaration de travaux, sont irrégulières. Le syndicat des copropriétaires du fonds voisin assigne ce syndicat en suppression de ces ouvertures. Le syndicat assigné appelle en intervention forcée le copropriétaire à l’origine de ces ouvertures, lequel soutient que, ces ouvertures ayant été réalisées il y a plus de 30 ans, il a obtenu servitude de vue par prescription acquisitive.
Servitude de vue illicite et prescription acquisitive
La Cour d’appel a jugé que les ouvertures étant illicites, le copropriétaire n’avait pas pu les acquérir par la voie de la prescription trentenaire. Elle l’avait donc condamné le syndicat des copropriétaires et le copropriétaire, auteur de ces ouvertures, à remettre les lieux dans leur état initial. La Cour de cassation a cassé cet arrêt.
En droit, selon l’article 690 du code civil, « les servitudescontinues et apparentes s’acquièrent par titre, ou par la possession de trente ans ».
Par ailleurs, selon l’article 2261 du code civil, pour que la possession permette de prescrire, elle doit être « continue et non interrompue, paisible, publique, non équivoque, et à titre de propriétaire. »
Ainsi, une servitude de vue peut s’acquérir par prescription acquisitive (Cass. 1er civ. 22-21965 n°63-12.786 ; civ. 3e, 3 mars 1982, n° 81-10.127, Cass. 3e civ. 2-6-1999 n°96-22.114 ; Cass. 3e civ. 1-2-2018 n°16-27.532 F-D) en ce qu’elle constitue une servitude continue et apparente, selon les articles 688 et 689 du code civil, qui existe du fait même de la présence de l’ouverture donnant sur l’héritage d’autrui et dont la possession subsiste tant qu’elle n’est pas matériellement contredite. La propriété d’une partie commune peut s’acquérir par prescription, de même que le syndicat des copropriétaires peut acquérir par prescription la propriété des parties privatives d’un lot (Cass. 3e civ. 8-10-2015 n°14-16.071 FS-BP).
Servitude de vue illicite et prescription acquisitive
Dans cet arrêt de 2022, la Cour de cassation apporte une précision importante sur le régime de la prescription acquisitive. La servitude de vue, réalisée de façon illicite du fait du défaut d’autorisation de l’assemblée générale des copropriétaires et de l’absence de déclaration d’urbanisme, peut être acquise par usucapion par le copropriétaire. En effet, la licéité ou la régularité de l’acte matériel à l’origine de la possession ne constituent pas des conditions de la prescription acquisitive :
« 13. En statuant ainsi, alors que l’absence de déclaration préalable d’urbanisme et le défaut d’autorisation des travaux de percement par l’assemblée générale des copropriétaires ne font pas obstacle à l’acquisition d’une servitude de vue par prescription, la cour d’appel a violé le texte susvisé. »
La Cour de cassation a donc cassé l’arrêt de la cour d’appel, en reconnaissant l’acquisition de la servitude de vue, en dépit de son origine illicite n’appartenant pas aux conditions de l’usucapion.
Possibilité d’annulation d’un contrat public en référé précontractuel sans analyser les conséquences pour l’intérêt public
Dans son arrêt du 18 mai 2021 (CE, 18 mai 2021, n°448618), le Conseil d’Etat considère que si le juge des référés a la possibilité de ne pas suspendre l’exécution de toute décision relative à la passation d’un contrat public en raison des conséquences négatives qu’il pourrait en résulter, notamment au regard de l’intérêt public, n’oblige pas le juge à rechercher une atteinte à l’intérêt public si l’annulation du contrat est justifiée.
En l’espèce, une commune a lancé un avis d’appel à concurrence en vue de la passation, dans le cadre d’une procédure adaptée, d’un accord-cadre à bons de commande. Une des sociétés évincées a saisi le juge des référés pour faire annuler la procédure de passation au stade de l’examen des offres et enjoindre à la commune, si elle entendait poursuivre l’attribution du marché, de reprendre la procédure à ce stade. Le juge des référés ayant fait droit à la demande, la commune se pourvoit en cassation.
Annulation d’un contrat public en référé précontractuel
En droit, l’article L551-1 du code de justice administrative permet d’exercer un référé précontractuel visant à empêcher la signature d’un contrat pour méconnaissance des grands principes de la commande publique qui causerait un préjudice. Le juge ordonne alors de se conformer aux obligations de publicité et mise en concurrence. Ce référé ayant un effet suspensif, le contrat ne peut pas être signé avant que le juge se soit prononcé.
Par ailleurs, selon l’article L551-2 du même code, le juge des référés a la possibilité de ne pas suspendre l’exécution de « toute décision qui se rapporte à la passation du contrat lorsqu’il estime, en considération de l’ensemble des intérêts susceptibles d’être lésés et notamment de l’intérêt public, que les conséquences négatives résultant de telles mesures de suspension pourraient l’emporter sur leurs avantages ».
Toutefois, le juge peut suspendre la décision s’il estime que les manquements relevés doivent avoir pour conséquence l’annulation de la procédure.
En l’espèce, la commune aurait manqué à ses obligations de transparence et de mise en concurrence dans la notation des offres en ne portant pas à la connaissance des candidats la pondération des sous-critères relatifs à l’appréciation de la valeur technique des offres.
Par conséquent, le Conseil d’Etat considère que le juge des référés n’a pas commis d’erreur de droit et n’a pas insuffisant motivé son ordonnance en ne recherchant pas d’office si des considérations d’intérêt public faisaient obstacle à la reprise de la procédure au stade des offres. Ayant estimé que les manquements relevés devaient avoir pour conséquence l’annulation de la procédure, le juge a pu suspendre l’exécution de la procédure de passation.
Annulation d’un contrat public en référé précontractuel
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