En bref
Le droit de préemption commercial est un droit de priorité qui permet à une commune d’acquérir, à la place de l’acquéreur pressenti, un fonds de commerce, un fonds artisanal, un bail commercial ou certains terrains commerciaux cédés à l’intérieur d’un périmètre de sauvegarde du commerce et de l’artisanat de proximité. Il figure aux articles L. 214-1 à L. 214-3 du code de l’urbanisme.
Toute cession située dans ce périmètre doit faire l’objet d’une déclaration préalable adressée à la commune, à peine de nullité de la vente. La commune dispose de deux mois pour se prononcer ; son silence vaut renonciation.
Depuis une décision du Conseil d’État du 15 décembre 2023, la commune ne peut plus préempter sans justifier d’un projet réel et d’un intérêt général suffisant, ce qui a sensiblement renforcé les moyens de contestation du cédant et de l’acquéreur évincé.
Céder un fonds de commerce, un droit au bail ou un local commercial suppose de vérifier, avant toute promesse, si la commune dispose d’un droit de priorité sur l’opération. Le mécanisme concerne les commerçants, artisans, bailleurs, repreneurs et investisseurs, dans les centres-villes comme dans les quartiers, et il est plus répandu qu’on ne le croit : à Marseille, il couvre aujourd’hui l’ensemble des arrondissements. Une déclaration omise ou incomplète expose la vente à l’annulation, plusieurs mois après la signature. Voici comment le dispositif fonctionne, ce qui a changé depuis 2023, et ce qui pourrait changer prochainement.
Sommaire
- Ce que la commune peut préempter, et ce qui lui échappe
- La déclaration préalable, étape dont dépend la validité de la vente
- Les trois réponses possibles de la commune
- Depuis 2023, la commune doit justifier d’un projet réel
- À Marseille, presque tout le territoire commercial est couvert
- La cession de titres, une faille en cours de fermeture
- Après la préemption : rétrocession et obligations de la commune
- Questions fréquentes
Ce que la commune peut préempter, et ce qui lui échappe
Le dispositif a été créé par l’article 58 de la loi n° 2005-882 du 2 août 2005 en faveur des petites et moyennes entreprises, dite loi Dutreil. Il ne s’exerce que dans un périmètre de sauvegarde du commerce et de l’artisanat de proximité, délimité par délibération motivée du conseil municipal, ou de l’organe délibérant de l’établissement public de coopération intercommunale lorsque la compétence lui a été déléguée.
Cette délibération suit une procédure encadrée. Le projet est soumis pour avis à la chambre de commerce et d’industrie et à la chambre de métiers et de l’artisanat, qui disposent de deux mois pour se prononcer, leur silence valant avis favorable. Le projet doit être accompagné du plan du périmètre et d’un rapport analysant la situation du commerce local et les menaces pesant sur la diversité commerciale. Une fois adoptée, la délibération est affichée en mairie pendant un mois et fait l’objet d’une mention dans deux journaux d’annonces légales du département.
À l’intérieur de ce périmètre, sont soumises au droit de préemption les aliénations à titre onéreux :
- de fonds artisanaux ;
- de fonds de commerce ;
- de baux commerciaux ;
- de terrains portant ou destinés à porter des commerces d’une surface de vente comprise entre 300 et 1 000 mètres carrés.
Restent en dehors du champ les mutations à titre gratuit, ainsi que les biens et droits compris dans la cession d’une activité prévue par un plan de sauvegarde ou intervenant dans le cadre d’un redressement ou d’une liquidation judiciaire. La cession du fonds n’emporte pas automatiquement celle du bail : les deux opérations sont juridiquement distinctes et chacune s’apprécie séparément au regard du droit de préemption.
Point de vérification
Le périmètre de sauvegarde est indépendant du zonage du plan local d’urbanisme. Consulter le PLU ne suffit donc pas : il faut interroger directement la commune sur l’existence et le tracé du périmètre, comme pour tout audit urbanisme avant achat.
La déclaration préalable, étape dont dépend la validité de la vente
Chaque aliénation à titre onéreux située dans le périmètre est subordonnée, à peine de nullité, à une déclaration préalable faite par le cédant à la commune. C’est le point le plus souvent négligé, et celui qui coûte le plus cher.
Cette déclaration, établie sur le formulaire Cerfa n° 13644*02, doit préciser le prix, l’activité de l’acquéreur pressenti, le nombre de salariés du cédant, la nature de leur contrat de travail et les conditions de la cession. Elle comporte également le bail commercial le cas échéant, et indique le chiffre d’affaires lorsque la cession porte sur un bail commercial ou sur un fonds artisanal ou commercial.
Elle est adressée au maire en quatre exemplaires, par lettre recommandée avec accusé de réception ou déposée contre récépissé. La transmission par voie électronique en un seul exemplaire est admise depuis le décret n° 2012-489 du 13 avril 2012. En cas de délégation, le maire transmet la déclaration au délégataire.
Le risque concret
Une déclaration omise, ou incomplète sur l’un des éléments exigés par l’article L. 214-1, fragilise la cession dans son ensemble. L’action en nullité relève du tribunal judiciaire du lieu de situation du fonds ou de l’immeuble. Le contentieux se déclenche souvent bien après la signature, à l’occasion d’un litige avec le bailleur ou d’une revente.
Les trois réponses possibles de la commune
Le droit de préemption s’exerce selon les modalités des articles L. 213-4 à L. 213-7 du code de l’urbanisme. La commune dispose d’un délai de deux mois à compter de la réception de la déclaration.
| Réponse de la commune | Délai | Conséquence pour le cédant |
|---|---|---|
| Renonciation expresse, ou silence | Deux mois | La vente se poursuit librement, aux prix et conditions déclarés |
| Acceptation du prix et des conditions | Deux mois | La commune se substitue à l’acquéreur pressenti ; l’acte est dressé dans les trois mois |
| Offre d’acquérir à un prix différent | Deux mois, puis saisine du juge | Le prix est fixé par le juge de l’expropriation ; le cédant conserve la faculté de renoncer à la vente |
En cas d’acquisition, l’acte constatant la cession est dressé dans un délai de trois mois suivant la notification de l’accord sur le prix, la décision judiciaire définitive ou l’acte d’adjudication. Le prix est payé au moment de l’établissement de l’acte, sous réserve des règles de séquestre applicables aux ventes de fonds de commerce prévues aux articles L. 141-12 et suivants du code de commerce. Le cédant ne dispose donc pas immédiatement des fonds, ce qui doit être anticipé dans le plan de trésorerie de l’opération.
Depuis 2023, la commune doit justifier d’un projet réel
C’est l’évolution la plus importante du régime, et elle joue en faveur des cédants et des acquéreurs évincés.
Jusqu’en 2017, la jurisprudence admettait une motivation souple : il suffisait que l’activité du repreneur envisagé soit jugée contraire aux objectifs de sauvegarde du commerce de proximité, sans qu’un projet précis soit exigé de la commune. La préemption pouvait donc servir principalement à faire obstacle à une installation non souhaitée.
Par sa décision Société NM Market du 15 décembre 2023 (n° 470167), le Conseil d’État a aligné le droit de préemption commercial sur le régime du droit de préemption urbain. Le titulaire doit désormais réunir trois conditions cumulatives :
- justifier, à la date à laquelle il exerce le droit, de la réalité d’un projet d’action ou d’opération d’aménagement répondant aux objets de l’article L. 300-1 du code de l’urbanisme, même si les caractéristiques précises de ce projet ne sont pas encore arrêtées ;
- faire apparaître la nature de ce projet dans la décision de préemption elle-même ;
- démontrer que l’opération répond à un intérêt général suffisant, apprécié notamment au regard des caractéristiques du bien et du coût prévisible de l’opération.
En pratique, une décision de préemption laconique, qui se borne à invoquer le maintien de la diversité commerciale sans indiquer l’activité recherchée ni l’action envisagée, est aujourd’hui contestable devant le juge administratif. Le recours doit être engagé rapidement, et un référé suspension est souvent le seul moyen d’éviter que l’opération ne se dénoue avant l’audience au fond. Ce type de contentieux relève du contentieux administratif et non du juge judiciaire, contrairement à l’action en nullité de la vente.
À Marseille, presque tout le territoire commercial est couvert
Beaucoup de cédants supposent que le droit de préemption commercial ne concerne que l’hypercentre. À Marseille, cette intuition est fausse depuis plusieurs années.
La Ville de Marseille s’est engagée par délibération du 5 octobre 2020 à étendre le périmètre de sauvegarde, jusque-là limité à l’hypercentre, à l’ensemble des 111 noyaux villageois de la commune. L’extension s’est faite en deux phases : la première, effective depuis le 11 juillet 2022 par délibération du 29 juin 2022, couvre les 1er, 3e, 11e et 15e arrondissements ; la seconde, effective depuis le 16 janvier 2023 par délibération du 16 décembre 2022, couvre les douze autres arrondissements.
Concrètement, une cession de fonds ou de droit au bail située dans un noyau villageois marseillais doit être déclarée. La déclaration se dépose auprès du service Commerce et Artisanat de la Ville, et la Ville met à disposition une cartographie permettant de vérifier si un local se situe dans le périmètre. Cette vérification prend quelques minutes et évite un contentieux de plusieurs années.
À Grenoble et ailleurs
Chaque commune décide librement d’instaurer ou non un périmètre, et d’en fixer le tracé. Il n’existe pas de registre national consultable. La seule méthode fiable consiste à interroger la commune du lieu de situation du fonds avant la signature de toute promesse, et à conserver la trace écrite de la réponse. Le cabinet intervient sur ces vérifications en droit de l’urbanisme à Grenoble comme en droit de l’urbanisme à Marseille.
La cession de titres, une faille en cours de fermeture
Le droit de préemption commercial porte sur la cession du fonds, du bail ou du terrain, pas sur la cession des parts de la société qui les détient. Céder la totalité des titres d’une société exploitante transfère économiquement le commerce sans déclencher de déclaration préalable. Ce montage est largement pratiqué, et c’est précisément ce que le législateur cherche aujourd’hui à neutraliser.
Une proposition de loi visant à l’extension et au renforcement du droit de préemption commercial a été adoptée par l’Assemblée nationale en première lecture le 16 février 2026, puis transmise au Sénat le même jour sous le numéro 403. Elle complète l’article L. 214-1 pour rendre le droit de préemption applicable à la cession de la majorité des titres d’une société dont l’actif comprend principalement un fonds de commerce ou un fonds artisanal exploité pour une activité commerciale ou artisanale de proximité. Est regardé comme composante principale de l’actif le fonds dont la valeur vénale dépasse celle de chaque autre bien ou droit du patrimoine. Les sociétés constituées exclusivement entre parents et alliés jusqu’au quatrième degré inclus sont exclues du dispositif.
État du texte
Au jour de publication de cet article, cette proposition de loi n’a pas été adoptée définitivement et l’article L. 214-1 reste dans sa rédaction issue de la loi du 18 juin 2014. Le texte prévoit une application aux cessions intervenant à l’expiration d’un délai de trois mois à compter de la promulgation. Les opérations en cours de structuration ont donc intérêt à suivre le calendrier sénatorial de près.
Un avertissement s’impose néanmoins sur le droit actuel. Un montage en cession de titres dépourvu de toute justification autre que l’évitement de la préemption s’expose à une requalification. La prudence consiste à documenter les motifs économiques, fiscaux ou organisationnels du choix de structure, et non à s’en remettre à la seule habileté du schéma.
Après la préemption : rétrocession et obligations de la commune
La préemption n’est pas une acquisition définitive. L’article L. 214-2 impose au titulaire de rétrocéder le fonds, le bail ou le terrain dans un délai de deux ans à compter de la prise d’effet de l’aliénation, à une entreprise immatriculée au registre du commerce et des sociétés ou au registre national des entreprises au titre du secteur des métiers et de l’artisanat. Ce délai est porté à trois ans en cas de mise en location-gérance du fonds.
La procédure de rétrocession est publique : un avis comportant un appel à candidatures, la description du bien et le prix proposé est affiché en mairie pendant quinze jours, et la rétrocession est autorisée par délibération indiquant les conditions retenues et les raisons du choix du cessionnaire. Lorsqu’elle porte sur un bail commercial, la rétrocession est subordonnée, à peine de nullité, à l’accord préalable du bailleur, qui doit figurer dans l’acte.
Deux régimes particuliers méritent d’être signalés. La commune peut déléguer son droit à l’intercommunalité, à un établissement public, à une société d’économie mixte ou au concessionnaire d’une opération d’aménagement, y compris de façon ponctuelle à l’occasion d’une cession déterminée. Et depuis la loi du 23 octobre 2023 relative à l’industrie verte, l’article L. 214-2-1 permet d’instaurer ce droit dans le périmètre d’une grande opération d’urbanisme portant sur une zone d’activité économique, avec un champ élargi aux terrains de 1 000 à 4 000 mètres carrés et des délais de rétrocession portés à six ans, sept en cas de location-gérance.
Le levier du bailleur
Le propriétaire des murs dispose d’un pouvoir réel : sans son accord, la commune ne peut rétrocéder le bail préempté. Cette position se négocie, notamment sur l’activité du futur preneur et sur les conditions du bail rétrocédé. Elle s’articule avec les autres questions de droit de l’immobilier soulevées par l’opération.
Une cession de fonds ou de bail en préparation ?
Le cabinet PY Conseil vérifie l’existence du périmètre, sécurise la déclaration préalable et conteste, le cas échéant, une décision de préemption insuffisamment motivée, à Grenoble, à Marseille et partout en France.
Questions fréquentes
Comment savoir si mon local est dans un périmètre de sauvegarde ?
Il faut interroger la commune du lieu de situation du fonds. Le périmètre est indépendant du zonage du plan local d’urbanisme, et il n’existe pas de registre national. Certaines villes publient une cartographie en ligne, comme Marseille. Dans tous les cas, il est prudent de demander une réponse écrite au service commerce de la mairie avant de signer une promesse.
Que se passe-t-il si je n’ai pas fait la déclaration préalable ?
L’article L. 214-1 du code de l’urbanisme subordonne chaque aliénation à titre onéreux à une déclaration préalable, à peine de nullité. L’absence de déclaration, ou son caractère incomplet sur les mentions exigées, expose la cession à une action en nullité portée devant le tribunal judiciaire du lieu de situation du fonds ou de l’immeuble.
Combien de temps la commune a-t-elle pour se décider ?
Deux mois à compter de la réception de la déclaration préalable. Le silence gardé pendant ce délai vaut renonciation à l’exercice du droit de préemption, et le cédant peut alors réaliser la vente aux prix et conditions figurant dans sa déclaration. Une renonciation expresse peut également intervenir avant l’expiration du délai.
La commune peut-elle imposer un prix inférieur à celui de la vente ?
Elle ne peut pas l’imposer unilatéralement. Si elle conteste le prix déclaré, elle formule une offre à un prix différent et le juge de l’expropriation est saisi pour le fixer. Le cédant conserve la faculté de renoncer à la vente, ce qui constitue son principal moyen de pression dans cette configuration.
Peut-on contester une décision de préemption ?
Oui, devant le juge administratif. Depuis la décision du Conseil d’État du 15 décembre 2023, la commune doit justifier de la réalité d’un projet répondant à l’article L. 300-1 du code de l’urbanisme, faire apparaître la nature de ce projet dans la décision, et démontrer un intérêt général suffisant. Une motivation générale sur la diversité commerciale ne suffit plus. Un référé suspension accompagne souvent le recours au fond.
Céder les parts de ma société permet-il d’éviter la préemption ?
En l’état actuel du droit, la cession de titres n’entre pas dans le champ de l’article L. 214-1, qui vise la cession du fonds, du bail ou du terrain. Une proposition de loi adoptée par l’Assemblée nationale le 16 février 2026 vise à y inclure la cession de la majorité des titres d’une société dont l’actif principal est un fonds de proximité. Elle n’est pas définitivement adoptée. Par ailleurs, un montage dépourvu de toute justification autre que l’évitement s’expose à une requalification.
Que devient le fonds après la préemption ?
La commune doit le rétrocéder dans un délai de deux ans à une entreprise commerciale ou artisanale, porté à trois ans en cas de mise en location-gérance. La rétrocession donne lieu à un avis affiché quinze jours en mairie avec appel à candidatures, puis à une délibération motivant le choix du repreneur. S’il s’agit d’un bail commercial, l’accord préalable du bailleur est requis à peine de nullité.
Le droit de préemption s’applique-t-il en cas de liquidation judiciaire ?
Non. Les biens et droits compris dans la cession d’une activité prévue par un plan de sauvegarde, ou intervenant dans le cadre d’un redressement ou d’une liquidation judiciaire, sont exclus du droit de préemption commercial. Les mutations à titre gratuit y échappent également, le texte ne visant que les aliénations à titre onéreux.
Les articles L. 214-1 à L. 214-3 du code de l’urbanisme sont consultables sur Légifrance.
Une cession de fonds ou de bail s’articule souvent avec d’autres questions d’urbanisme, à commencer par la destination des locaux : notre guide sur le changement de destination détaille les contrôles à mener en parallèle. La page droit de l’urbanisme présente l’intervention du cabinet en conseil comme en contentieux, et la page propriété publique traite des occupations du domaine public, régime distinct qui concerne les commerces installés sur emprise publique.