L’occupation sans droit ni titre d’une dépendance du domaine public correspond à l’installation illégale de particuliers ou d’associations sur un bien du domaine public sans autorisation. Ces occupations illégales peuvent concerner des bâtiments, des terrains, voire des dépendances routières, et posent des défis juridiques et pratiques aux personnes publiques propriétaires.
Que peut faire la collectivité ou l’établissement public propriétaire face à un « squat » de son domaine public ? Quelles procédures engager pour obtenir l’expulsion des occupants ? Des référés sont-ils possibles pour agir en urgence ?
Le cabinet PY Conseil, avocat en droit public implanté à Marseille et Grenoble, accompagne depuis de nombreuses années les personnes publiques dans la gestion et la protection de leur domaine public. Son expertise en droit du domaine public permet d’anticiper les risques, de sécuriser les procédures d’expulsion et de garantir une action juridiquement maîtrisée sur l’ensemble du territoire français.
Ce guide pratique vous présente les règles à connaître et les étapes à suivre pour libérer rapidement et légalement le domaine public occupé sans droit ni titre.
Collectivité confrontée à une occupation illégale de votre domaine public ?
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Le principe : interdiction d’occuper le domaine public sans titre
Le Code général de la propriété des personnes publiques (CG3P) pose clairement le principe : « Nul ne peut occuper une dépendance du domaine public sans disposer d’un titre l’y habilitant » (article L. 2122-1). Ainsi, toute occupation privative du domaine public (installation, usage exclusif d’un emplacement, etc.) doit faire l’objet d’une autorisation préalable (convention d’occupation, bail emphytéotique administratif, AOT…).
Faute de titre, l’occupation est considérée comme irrégulière et l’occupant est en situation illicite.
Cette règle s’explique par les caractéristiques propres du domaine public. En effet, les biens appartenant à une personne publique et affectés soit à l’usage direct du public, soit à un service public (avec aménagement indispensable) sont inaliénables et imprescriptibles. Ils ne peuvent être ni vendus librement, ni acquis par usucapion. Lorsqu’une personne occupe sans droit ni titre une dépendance du domaine public, la personne publique propriétaire ou gestionnaire a l’obligation de faire cesser cette occupation illégale pour protéger l’intégrité et l’affectation du domaine.
En pratique, la personne publique ne peut pas expulser elle-même l’occupant sans titre. La jurisprudence considère de façon constante que l’administration doit recourir au juge pour obtenir l’expulsion forcée d’un occupant sans titre.
Expulsion du domaine public : l’intervention obligatoire d’un juge
Par principe, c’est le juge administratif qui est compétent pour ordonner l’expulsion des occupants sans titre du domaine public. Dès lors qu’un bien relève du domaine public et qu’aucun titre n’autorise l’occupant à y rester, le juge administratif doit prononcer l’expulsion, en principe sans délai.
Le juge saisi va d’abord vérifier que le bien en question appartient bien au domaine public de la personne publique, et non à son domaine privé. Cette distinction est essentielle, car elle détermine la compétence juridictionnelle :
- Si le bien occupé relève du domaine public, le contentieux de l’expulsion relève du juge administratif.
- Si en revanche le bien se trouve être du domaine privé de la personne publique, alors le juge judiciaire est compétent comme pour n’importe quelle propriété privée occupée illicitement. La personne publique devra agir en justice devant le tribunal judiciaire, comme pourrait le faire un propriétaire privé.
Cas particulier du domaine public routier
Une exception notable à ce principe de compétence administrative concerne les voies publiques (routes, rues, autoroutes…) et leurs dépendances. Le Code de la voirie routière dispose en effet que « la répression des infractions à la police de la conservation du domaine public routier est poursuivie devant la juridiction judiciaire » (article L. 116-1).
La jurisprudence en déduit que l’expulsion d’occupants sans titre du domaine public routier s’analyse comme une mesure de conservation de la voirie et relève donc logiquement de la compétence exclusive du juge judiciaire (voir par exemple : Tribunal des Conflits, 17 juin 2024, C4312).
Autrement dit, si l’occupation illégale porte sur une route, un trottoir, un parking public routier ou toute emprise affectée à la circulation terrestre, le juge administratif est incompétent pour en ordonner l’expulsion. Il appartiendra à la collectivité de saisir le juge judiciaire pour faire cesser l’occupation. Par exemple, dans une affaire d’occupation illégale d’un parking souterrain accessible depuis la voie publique, le Conseil d’État a jugé en 2025 que l’ensemble de ce parking relevait du domaine public routier par application de la théorie de la domanialité globale, et que dès lors seul le juge judiciaire pouvait prononcer l’expulsion et condamner l’occupant au paiement d’une redevance d’occupation sans titre (CE, 17 septembre 2025, n° 494428).
À retenir : en dehors du cas spécifique du domaine public routier, c’est le juge administratif qui doit être saisi pour expulser un occupant sans titre du domaine public d’une personne publique. La personne publique vérifiera donc la catégorie domaniale du bien occupé avant d’agir (domaine public ou privé, routier ou non) afin de saisir le bon juge.
Pour une expulsion rapide, envisagez le référé mesures utiles
Pour obtenir l’expulsion, la voie la plus efficace est le référé devant le juge administratif. En effet, le référé mesures utiles (article L. 521-3 du Code de justice administrative) permet d’obtenir sous quelques semaines une décision de justice ordonnant la libération d’un site occupé illicitement.
Les conditions du référé mesures utiles : urgence, absence de contestation sérieuse, utilité
Le juge saisi d’une demande de référé pour expulser un occupant sans titre examinera trois points principaux :
- L’urgence : il faut démontrer qu’il y a urgence à faire cesser l’occupation. Cette urgence peut par exemple résulter de ce que l’occupation illicite compromet le fonctionnement d’un service public, bloque la réalisation de travaux ou d’un projet d’intérêt général, empêche l’installation d’un occupant régulier qui attend, ou entraîne un manque à gagner financier pour la personne publique.
- L’absence de contestation sérieuse : la demande de référé doit porter sur un droit non sérieusement contestable. Concrètement, la personne publique doit établir sans ambiguïté que le bien est dans son domaine public et qu’aucun titre n’habilite l’occupant. Si l’occupant prétend avoir un droit ou conteste la domanialité publique du bien, le juge des référés pourrait estimer qu’il existe une contestation sérieuse et refuser d’ordonner l’expulsion en urgence.
- L’utilité de la mesure : le juge vérifie que l’expulsion sollicitée est utile pour la sauvegarde du domaine public, c’est-à-dire nécessaire pour permettre à la personne publique de retrouver la libre disposition du bien et de le réaffecter à sa destination normale. Dans la plupart des cas, cette utilité va de soi dès lors qu’un bien public est indûment occupé, mais il convient de la souligner.
Si ces trois conditions sont remplies, alors le juge devra prononcer l’expulsion de l’occupant sans droit ni titre. L’ordonnance de référé imposera à l’occupant de quitter les lieux, éventuellement sous astreinte (pénalité financière par jour de retard) pour garantir l’exécution.
Le cabinet PY Conseil, par son expérience en droit public et de sa pratique du contentieux administratif à Marseille, Grenoble et sur l’ensemble du territoire français, accompagne les collectivités dans la préparation de ces procédures spécifiques d’urgence, de la constitution du dossier jusqu’à la défense devant le juge.
Délais : une procédure d’expulsion « éclair »
Le référé permet d’obtenir une décision très rapide. En moyenne, le juge des référés rend son ordonnance environ un mois après le dépôt de la requête. Ce délai peut varier selon l’encombrement du tribunal, mais reste bien plus court qu’un procès au fond.
Ainsi, pour une occupation illicite en cours, cette procédure de référé est généralement privilégiée afin de mettre fin rapidement au trouble.
Exécution de la décision d’expulsion
Une fois l’ordonnance du juge obtenue prononçant l’expulsion, comment la faire exécuter si l’occupant refuse de partir ?
En matière de domaine public, la force publique peut être requise pour prêter main-forte à l’exécution de l’ordonnance.
L’ordonnance peut en effet mentionner que l’expulsion se fera « si besoin avec le concours de la force publique ».
En pratique, la personne publique pourra, munie de la décision, demander au préfet le concours des forces de l’ordre pour évacuer physiquement les occupants récalcitrants.
En général, les décisions concernant le domaine public sont prioritaires à l’exécution, car il en va de l’ordre public et de l’intégrité d’un bien public. À l’inverse des expulsions de logements privés, qui connaissent parfois des sursis (trêve hivernale, etc.), il n’existe pas de trêve pour l’occupation illégale du domaine public. Sauf circonstances exceptionnelles, l’expulsion peut intervenir sans délai dès la décision de justice obtenue.
Enfin, l’occupant sans titre s’expose à devoir verser une indemnité pour la période durant laquelle il a occupé illicitement le domaine. La personne publique est en droit de réclamer une redevance ou indemnisation équivalente à la valeur d’occupation, voire le remboursement des frais de remise en état en cas de dégradation.
Le cabinet PY Conseil veille à sécuriser chaque phase d’exécution, y compris la demande d’indemnités d’occupation ou la réparation des dégradations.
Ce qu’il faut retenir pour protéger efficacement votre domaine public
Une personne publique confrontée à l’occupation illégale de son domaine public dispose d’outils juridiques efficaces pour réagir.
Le cadre légal impose l’absence de tolérance pour ces occupations sans titre, afin de préserver l’intérêt général attaché aux biens publics. Le recours au juge est incontournable – et généralement rapide via le référé administratif – pour obtenir une décision d’expulsion exécutoire. La collectivité ou l’établissement public veillera à saisir le bon juge (administratif ou judiciaire selon la nature du bien occupé), et à préparer son dossier (justificatifs de propriété publique, constat d’occupation illicite, urgence à agir).
Que faire concrètement face à un squat du domaine public ?
Voici un bref rappel des étapes clés et des bons réflexes :
1. Identifier le statut du bien occupé : s’agit-il du domaine public (affecté à l’utilité publique) ou du domaine privé de la personne publique ? Est-ce une dépendance du domaine public routier ?
2. Constater l’occupation sans titre : faire dresser si possible un constat d’huissier ou un procès-verbal par la police administrative (voire un PV de contravention de voirie par un agent assermenté, notamment sur le domaine public non routier), attestant de l’occupation illégale.
3. Engager la procédure contentieuse adaptée :
- Si domaine public (hors voirie) : saisir le tribunal administratif, de préférence en référé mesures utiles pour obtenir rapidement une ordonnance d’expulsion. Joindre à la requête toutes les pièces justifiant l’urgence et l’absence de titre de l’occupant.
- Si domaine public routier : saisir le tribunal judiciaire compétent. Cela peut prendre la forme d’une action en référé civil pour trouble manifestement illicite. En pratique, de nombreuses communes choisissent de s’adresser directement au juge judiciaire en urgence pour faire évacuer des voies occupées, conformément à l’article L.116-1 de Code de la voierie routière.
4. Anticiper l’aspect humain : si des personnes vulnérables ou des familles sont présentes, coordonner en amont avec l’État (préfecture) et les services sociaux des solutions d’hébergement provisoire.
5. Faire exécuter l’expulsion : une fois l’ordonnance ou le jugement obtenu, signifier la décision aux occupants et, en cas de refus de départ spontané, demander le concours de la force publique auprès du préfet. Avec une décision d’expulsion d’un bien public, le préfet donnera généralement instruction aux forces de l’ordre d’intervenir.
6. Réclamer les indemnités dues : penser à demander au juge, dans la même procédure, la condamnation de l’occupant sans titre au paiement d’une indemnité d’occupation (souvent calculée sur la base d’une redevance normale pour le bien concerné). Cette indemnité compense le bénéfice indûment tiré de l’occupation. Le juge administratif y fait droit quasi-systématiquement lorsque l’occupation illégale est avérée, et le juge judiciaire peut le faire dans le cadre de ses compétences, spécialement sur le domaine routier. Il est également possible de demander réparation des éventuels dégâts causés au domaine public.
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En suivant ce guide, chaque personne publique disposera d’une feuille de route pour libérer son domaine public occupé illicitement, dans le respect des procédures et le souci de l’intérêt général. L’objectif est de faire cesser rapidement l’atteinte au domaine public tout en respectant les procédures et les personnes, afin de rétablir l’ordre public et la disponibilité du bien pour sa destination légitime.
