En bref
La protection fonctionnelle est une obligation de votre employeur public. Il ne peut la refuser que pour une faute personnelle de votre part ou pour un motif d’intérêt général. Un refus, exprès ou implicite, peut être contesté devant le tribunal administratif, généralement dans un délai de deux mois.
Vous êtes agent public. Vous subissez des violences, des menaces, des injures, du harcèlement. Ou bien un tiers vous met en cause pour des faits liés à vos fonctions. Vous avez demandé la protection de votre administration et elle vous répond non, ou ne vous répond pas.
Ce refus ne met pas fin à la discussion. Il doit reposer sur un motif que la loi et le juge admettent. Cet article présente les textes, les situations dans lesquelles le refus est possible, les délais à respecter et les démarches ouvertes.
Si vous venez de recevoir un refus ou si le silence dure, un rendez-vous en visioconférence permet d’exposer votre situation et de connaître les options qui s’offrent à vous.
Qui peut demander la protection fonctionnelle et pour quels faits
La protection fonctionnelle bénéficie à l’agent public et, le cas échéant, à l’ancien agent. Elle est organisée par la collectivité publique qui l’employait à la date des faits (article L134-1 du code général de la fonction publique). Le Conseil d’État la considère comme un principe général du droit (CE, 1er février 2019, n° 421694).
Le code distingue plusieurs situations :
- Poursuites civiles par un tiers. La collectivité couvre l’agent des condamnations civiles prononcées pour une faute de service, sauf faute personnelle détachable de l’exercice des fonctions (articles L134-2 et L134-3).
- Poursuites pénales. La collectivité doit accorder sa protection à l’agent poursuivi pour des faits qui ne relèvent pas d’une faute personnelle détachable. Elle doit aussi le protéger lorsqu’il est mis en cause pénalement dans les cas où le code de procédure pénale lui reconnaît le droit à l’assistance d’un avocat (article L134-4).
- Agent victime. La collectivité doit protéger l’agent contre les atteintes volontaires à son intégrité, les violences, le harcèlement, les menaces, les injures, les diffamations et les outrages, et réparer le préjudice qui en résulte (article L134-5).
- Risque grave pour l’intégrité physique. Dès qu’elle en a connaissance, la collectivité prend sans délai des mesures d’urgence à titre conservatoire (article L134-6).
- Proches de l’agent. Le conjoint, le concubin, le partenaire de PACS, les enfants et les ascendants directs peuvent, sur demande, obtenir la protection dans certaines instances engagées contre les auteurs d’atteintes volontaires (article L134-7).
La protection ne se limite pas à la prise en charge d’un avocat. Elle peut aussi prendre la forme de mesures de prévention, d’une protection matérielle ou d’une réparation.
La demande et la réponse de l’administration
Adressez votre demande par écrit à l’employeur public concerné, avec une preuve de dépôt. Cette preuve compte : devant le tribunal, la date du dépôt de la demande doit être établie à l’appui de la requête (article R421-2 du code de justice administrative).
Exposez les faits, leur lien avec vos fonctions et la protection que vous demandez : prise en charge d’un avocat, mesures de protection, réparation. Joignez les pièces dont vous disposez, comme la plainte, les écrits en cause ou les témoignages.
L’administration peut alors répondre de trois manières.
- Elle accorde la protection. Il reste à en définir les modalités, notamment pour les frais d’avocat.
- Elle refuse expressément. Une décision qui refuse un avantage dont l’attribution constitue un droit pour ceux qui remplissent les conditions légales doit en principe être motivée (article L211-2, 6°, du code des relations entre le public et l’administration).
- Elle ne répond pas. Le silence gardé pendant deux mois vaut en principe décision de rejet dans les cas prévus à l’article L231-4 du même code.
Le délai de recours est de deux mois à compter de la notification du refus (article R421-1 du code de justice administrative). Face à un refus implicite, il court à compter de la date à laquelle la décision est née. Si l’administration répond expressément avant la fin de cette période, sa réponse fait à nouveau courir le délai (article R421-2). Les délais de recours ne sont opposables que s’ils figurent, avec les voies de recours, dans la notification de la décision (article R421-5).
Conservez donc toute lettre, tout courriel et toute enveloppe : la date de réception et les mentions de voies de recours commandent la suite.
Les cas dans lesquels l’administration peut refuser
Le refus n’est possible que dans deux situations : la faute personnelle de l’agent ou un motif d’intérêt général. Le juge contrôle l’un et l’autre (CE, 1er février 2019, n° 421694).
La faute personnelle. Les articles L134-4 et L134-5 du code écartent la protection lorsqu’une faute personnelle détachable de l’exercice des fonctions est imputable à l’agent. Pour les poursuites civiles, la faute doit être détachable du service (articles L134-2 et L134-3). L’administration qui l’invoque doit pouvoir l’établir, et le juge en vérifie l’existence.
Le motif d’intérêt général. Le Conseil d’État a admis un refus fondé sur un climat gravement et durablement conflictuel dans le service, dû en partie au comportement de l’agent et susceptible d’affecter la qualité des soins (CE, 26 juillet 2011, n° 336114). Ce motif reste exceptionnel et l’administration doit le justifier.
Le lien avec les fonctions. La protection est due « à raison des fonctions » (article L134-1). Les faits doivent donc se rattacher à l’activité de l’agent. La protection ne s’applique pas aux différends entre un agent et son supérieur dans le cadre du service, sauf si les actes du supérieur ne peuvent, par leur nature ou leur gravité, se rattacher à l’exercice normal du pouvoir hiérarchique. Dans ce cas, le supérieur mis en cause ne peut pas statuer lui-même sur la demande (CE, 29 juin 2020, n° 423996).
Certains motifs de refus ne tiennent pas :
- La fin de vos fonctions. Le code vise l’ancien agent, et la protection dépend de l’employeur à la date des faits. La perte de la qualité d’agent avant la décision ne justifie pas un refus (CE, 26 juillet 2011, n° 336114).
- Un refus sans motif. Une décision qui ne s’appuie ni sur une faute personnelle ni sur un motif d’intérêt général peut être contestée.
Les recours possibles contre un refus de protection fonctionnelle
Trois voies s’offrent à vous. Elles se combinent.
Le recours gracieux ou hiérarchique. Vous pouvez demander à l’auteur de la décision, ou à son supérieur, de la reconsidérer. Formé dans le délai de recours contentieux, ce recours interrompt ce délai (article L411-2 du code des relations entre le public et l’administration). Si vous exercez les deux, le délai ne recommence à courir qu’une fois les deux rejetés. C’est souvent le moment d’apporter les pièces qui manquaient et de répondre au motif invoqué.
Le recours devant le tribunal administratif. Vous demandez l’annulation du refus, exprès ou implicite, dans les deux mois (articles R421-1 et R421-2 du code de justice administrative). Le juge vérifie si l’administration pouvait invoquer la faute personnelle ou l’intérêt général, et si les faits se rattachent aux fonctions.
Le référé-suspension. Quand une décision, même de rejet, fait l’objet d’une requête en annulation, le juge des référés peut en suspendre l’exécution si l’urgence le justifie et s’il existe un doute sérieux sur sa légalité (article L521-1 du même code). Il convient lorsque votre situation ne peut pas attendre le jugement, par exemple en cas de menaces persistantes.
Au-delà de l’annulation, une demande d’indemnisation reste possible. Une requête qui tend au paiement d’une somme d’argent n’est recevable qu’après une décision de l’administration sur une demande préalable (article R421-1, deuxième alinéa). Elle suppose donc un courrier adressé à l’administration avant la requête.
La suite dépend de votre situation et des pièces dont vous disposez. Un recours formé hors délai est irrecevable, d’où l’intérêt d’en parler sans attendre.
Indemnisation et frais d’avocat
La collectivité est tenue de réparer le préjudice résultant des faits dont l’agent est victime (article L134-5). Elle peut ensuite se retourner contre les auteurs : elle est subrogée dans les droits de la victime et dispose d’une action directe pour obtenir la restitution des sommes versées (article L134-8).
Les frais d’avocat font partie de la protection. Le Conseil d’État a jugé que les frais d’avocat exposés dans une instance devant une juridiction administrative, relative à des faits ouvrant droit à la protection fonctionnelle, peuvent être pris en charge au titre de cette protection. L’affaire concernait un agent qui dénonçait un harcèlement moral (CE, 7 février 2025, n° 495551). Les conditions et les limites de cette prise en charge sont fixées par un décret en Conseil d’État (article L134-12).
En pratique, faites valider la prise en charge par écrit avant d’engager un avocat, et conservez la convention d’honoraires et les factures.
Questions fréquentes sur le refus de protection fonctionnelle
Quel est le délai pour contester un refus de protection fonctionnelle ?
Deux mois à compter de la notification du refus, ou de la naissance de la décision implicite en cas de silence (articles R421-1 et R421-2 du code de justice administrative).
Le silence de l’administration vaut-il refus ?
Le silence gardé pendant deux mois vaut en principe rejet dans les cas prévus à l’article L231-4 du code des relations entre le public et l’administration. Le délai de recours court alors à compter de la naissance de cette décision.
L’administration doit-elle motiver son refus ?
Une décision qui refuse un avantage dont l’attribution constitue un droit doit en principe être motivée (article L211-2, 6°, du code des relations entre le public et l’administration).
Pour quels motifs l’administration peut-elle refuser ?
Pour une faute personnelle de l’agent ou pour un motif d’intérêt général, sous le contrôle du juge (CE, 1er février 2019, n° 421694).
Un ancien agent peut-il demander la protection ?
Oui. L’article L134-1 vise l’agent public et, le cas échéant, l’ancien agent public. La protection est due par la collectivité qui l’employait à la date des faits.
Le texte distingue-t-il entre fonctionnaires et contractuels ?
L’article L134-1 vise l’agent public, sans distinguer dans son texte selon le statut.
Un recours gracieux suspend-il le délai de recours ?
Il l’interrompt, à condition d’être formé dans le délai de recours contentieux (article L411-2 du code des relations entre le public et l’administration).
Peut-on obtenir la suspension d’un refus en urgence ?
Oui, par un référé-suspension, si l’urgence le justifie et si un moyen crée un doute sérieux sur la légalité du refus (article L521-1 du code de justice administrative).
La protection couvre-t-elle les frais d’avocat ?
Elle peut les couvrir, y compris pour une instance devant une juridiction administrative, selon les conditions et limites fixées par décret (article L134-12 ; CE, 7 février 2025, n° 495551).
Les proches de l’agent peuvent-ils bénéficier de la protection ?
Oui, dans certains cas et sur demande : conjoint, concubin, partenaire de PACS, enfants et ascendants directs (article L134-7).
Votre situation
Un refus de protection fonctionnelle, ou un silence qui dure, se traite avec une analyse des faits, des pièces et des délais. Un rendez-vous en visioconférence permet d’exposer votre situation et de connaître les options qui s’offrent à vous, partout en France.
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