En bref
L’agent public est tenu à une obligation de neutralité, désormais posée par l’article L. 121-2 du Code général de la fonction publique : il s’abstient de manifester ses opinions religieuses dans l’exercice de ses fonctions. Cette obligation ne pèse que sur les agents, pas sur les usagers du service public. Par sa décision du 12 février 2020, le Conseil d’État a jugé qu’une barbe, même longue, ne constitue pas par elle-même un signe d’appartenance religieuse. Le refus de la tailler, et le fait d’admettre que son apparence puisse être perçue comme religieuse, sont insuffisants à caractériser un manquement. L’administration doit établir des circonstances objectives démontrant une manifestation effective de convictions dans l’exercice des fonctions.
Une apparence physique peut-elle valoir manquement à la neutralité ? La question paraît théorique jusqu’au jour où une convention de stage est résiliée, une titularisation refusée, une sanction prononcée. Le Conseil d’État y a répondu en 2020 par une décision qui trace une frontière nette entre ce que l’administration peut exiger et ce qu’elle ne peut pas présumer.
Le principe de neutralité et son fondement actuel
Le principe de laïcité implique la neutralité religieuse de l’État et de l’administration. Il se traduit, pour les agents publics, par une obligation individuelle de neutralité.
Cette obligation figure aujourd’hui à l’article L. 121-2 du Code général de la fonction publique, qui a repris les dispositions de l’ancien article 25 de la loi du 13 juillet 1983 lors de la codification entrée en vigueur le 1er mars 2022. Le texte pose que l’agent public, dans l’exercice de ses fonctions, est tenu à l’obligation de neutralité, qu’il exerce ses fonctions dans le respect du principe de laïcité, et qu’à ce titre il s’abstient notamment de manifester ses opinions religieuses.
L’administration doit donc veiller à ce que ses agents ne manifestent pas leurs croyances religieuses par leur comportement ou par des actes de prosélytisme dans le cadre du service.
Agents et usagers : la distinction fondamentale
Qui est soumis à l’obligation
L’obligation vise l’ensemble des agents publics, titulaires comme contractuels, quel que soit le service et quelle que soit la nature du lien : le cas jugé concernait un praticien hospitalier en stage.
Son champ s’est étendu au-delà de la sphère publique stricte. La loi du 24 août 2021 confortant le respect des principes de la République soumet également à des obligations de neutralité les salariés des organismes de droit privé chargés de l’exécution d’un service public, dans le cadre de cette mission.
Ce que le Conseil d’État a jugé le 12 février 2020
Les faits
La convention de stage d’un praticien hospitalier d’origine égyptienne et de confession musulmane est résiliée. Le motif retenu : il a refusé de tailler sa barbe. Les juges du fond valident cette décision, en considérant que le seul fait de porter une barbe d’une certaine taille constituait une manifestation d’appartenance religieuse.
La solution
Par la décision CE, 12 février 2020, n° 418299, le Conseil d’État censure ce raisonnement pour erreur de droit. La cour administrative d’appel s’était fondée sur deux éléments seulement : le refus de tailler la barbe, et le fait que l’intéressé n’avait pas nié que son apparence physique pouvait être perçue comme un signe d’appartenance religieuse.
Le Conseil d’État juge ces éléments par eux-mêmes insuffisants pour caractériser la manifestation de convictions religieuses dans le cadre du service public, dès lors qu’aucune autre circonstance susceptible d’établir une telle manifestation dans l’exercice des fonctions n’avait été retenue. La cour relève d’ailleurs elle-même que la barbe, malgré sa taille, ne pouvait être regardée comme étant par elle-même un signe d’appartenance religieuse.
Une barbe ne peut donc, à elle seule, caractériser la manifestation de convictions religieuses de son porteur. L’agent ne peut être regardé comme ayant violé son obligation de neutralité, et la sanction tombe.
Signe par nature ou manifestation par le comportement
La décision se lit comme un test en deux temps, et c’est ce qui la rend directement utilisable.
| Situation | Ce que l’administration doit démontrer | Issue |
|---|---|---|
| Signe religieux par nature : voile, kippa, croix ostensible, turban | Le port du signe suffit | Manquement caractérisé |
| Élément d’apparence neutre par nature : barbe, coiffure, couleur de vêtement | Des circonstances objectives établissant une manifestation de convictions dans l’exercice des fonctions | Manquement à démontrer, jamais présumé |
Autrement dit : un élément d’apparence qui n’est pas objectivement religieux ne le devient pas parce qu’il pourrait être perçu comme tel, ni parce que son porteur refuse de le modifier, ni parce qu’il admet cette perception possible. Il faut un comportement.
Ce que l’administration doit établir
La charge probatoire pesant sur l’administration est plus lourde qu’il n’y paraît. Elle doit produire des circonstances objectives, rattachées à l’exercice des fonctions. À titre d’illustration de ce qui peut être retenu :
- Des actes de prosélytisme auprès des usagers ou des collègues.
- Des propos manifestant des convictions religieuses dans le cadre du service.
- Le refus d’exécuter une tâche ou de prendre en charge un usager pour un motif religieux.
- Le port d’un signe objectivement religieux, distinct d’un simple élément d’apparence.
À l’inverse, ne suffisent pas : la perception subjective que des tiers peuvent avoir de l’apparence de l’agent, le refus de modifier cette apparence, ou l’appartenance religieuse connue ou supposée.
Contester une sanction ou une éviction
Une décision fondée sur un manquement à la neutralité est un acte administratif, contestable devant le tribunal administratif dans un délai de deux mois à compter de sa notification. Lorsque la décision produit des effets immédiats sur la carrière ou les revenus, un référé-suspension peut être introduit en parallèle du recours au fond.
Les moyens efficaces se déduisent de la décision de 2020 : insuffisance des éléments retenus, absence de circonstance établissant une manifestation dans l’exercice des fonctions, erreur de droit sur la qualification du signe, et discrimination fondée sur l’apparence physique ou l’appartenance religieuse.
Le Cabinet PY Conseil intervient en droit de la fonction publique et en défense des libertés fondamentales aux barreaux de Grenoble et Marseille : analyse de la décision et de sa motivation, recours gracieux, référé-suspension et contentieux devant le juge administratif. Notre pratique locale est présentée sur la page droit de la fonction publique à Grenoble.
Une sanction fondée sur votre apparence ou vos convictions ?
Le délai de recours est de deux mois. Faites analyser la motivation de la décision avant qu’il ne se referme.
Réserver une consultationQuestions fréquentes
Le port de la barbe est-il interdit à un agent public ?
Non. Le Conseil d’État a jugé qu’une barbe, même d’une certaine taille, ne constitue pas par elle-même un signe d’appartenance religieuse. Elle ne peut donc caractériser à elle seule un manquement à l’obligation de neutralité. L’administration doit établir des circonstances objectives démontrant une manifestation de convictions dans l’exercice des fonctions.
Sur quel texte repose l’obligation de neutralité des agents ?
Sur l’article L. 121-2 du Code général de la fonction publique, entré en vigueur le 1er mars 2022, qui a repris les dispositions de l’ancien article 25 de la loi du 13 juillet 1983. L’agent public est tenu à la neutralité et s’abstient de manifester ses opinions religieuses dans l’exercice de ses fonctions.
Les usagers du service public sont-ils soumis à la neutralité ?
Non. L’obligation de neutralité pèse sur les agents, pas sur les usagers, qui conservent leur liberté de conscience et d’expression religieuse sous réserve des restrictions expressément prévues par la loi et des exigences d’ordre public. C’est la confusion la plus fréquente sur ce sujet.
Que doit prouver l’administration pour sanctionner ?
Des circonstances objectives établissant une manifestation effective de convictions religieuses dans l’exercice des fonctions : prosélytisme, propos, refus d’exécuter une tâche pour motif religieux, ou port d’un signe objectivement religieux. La perception que des tiers peuvent avoir de l’apparence de l’agent ne suffit pas.
Un agent contractuel ou stagiaire est-il concerné ?
Oui. L’obligation vise l’ensemble des agents publics, titulaires comme contractuels, quel que soit le service. La décision de 2020 concernait précisément un praticien hospitalier en stage. Depuis la loi du 24 août 2021, des obligations de neutralité s’appliquent aussi aux salariés d’organismes privés chargés d’un service public.
Comment contester une sanction fondée sur la neutralité ?
Par un recours devant le tribunal administratif dans un délai de deux mois à compter de la notification. Un référé-suspension peut être engagé en parallèle si la décision produit des effets immédiats sur la carrière ou les revenus. Les moyens portent sur l’insuffisance des éléments retenus et la discrimination fondée sur l’apparence.