En bref
Le référé-liberté, prévu à l’article L. 521-2 du code de justice administrative, permet de saisir le juge administratif en urgence face à une atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale. Le juge statue en 48 heures et peut ordonner toutes mesures nécessaires. La liberté d’entreprendre et la liberté du commerce et de l’industrie figurent parmi ces libertés. Cette étude porte sur une ordonnance du tribunal administratif de Grenoble du 1er octobre 2020, rendue sous l’empire de l’état d’urgence sanitaire, régime aujourd’hui abrogé. Elle conserve toute sa valeur méthodologique : elle montre comment se démontre, ou non, la disproportion d’une mesure de police restreignant une activité économique.
Une mesure administrative ferme votre établissement. Le préjudice est immédiat, le jugement au fond arrivera dans des mois, et l’entreprise ne les tiendra pas. Le référé-liberté promet une réponse en quarante-huit heures. Encore faut-il franchir un seuil que le juge applique avec une rigueur souvent sous-estimée. Le cas des salles de sport fermées en 2020 en offre une démonstration exemplaire, argument par argument.
Le référé-liberté : ce que permet l’article L. 521-2
Le référé-liberté est prévu par l’article L. 521-2 du code de justice administrative. Saisi d’une demande justifiée par l’urgence, le juge des référés peut ordonner toutes mesures nécessaires à la sauvegarde d’une liberté fondamentale à laquelle une personne publique, ou un organisme privé chargé d’un service public, aurait porté, dans l’exercice d’un de ses pouvoirs, une atteinte grave et manifestement illégale. Il se prononce dans un délai de quarante-huit heures.
Les deux conditions
- Une urgence à statuer.
- Une atteinte grave et manifestement illégale à une ou plusieurs libertés fondamentales.
Le second adverbe fait toute la difficulté. Une illégalité discutable, même sérieuse, ne suffit pas : elle doit être manifeste. C’est ce qui distingue le référé-liberté de son voisin.
Référé-liberté ou référé-suspension
| Référé-liberté (L. 521-2) | Référé-suspension (L. 521-1) | |
|---|---|---|
| Condition de légalité | Atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale | Doute sérieux sur la légalité |
| Recours au fond | Non exigé | Obligatoire, en parallèle |
| Délai de jugement | 48 heures | Quelques jours à quelques semaines |
| Pouvoirs du juge | Toutes mesures nécessaires, y compris injonctions | Suspension de l’exécution |
Cette différence commande le choix de la voie. Le référé-liberté va plus vite et donne au juge des pouvoirs plus étendus, mais il exige une illégalité flagrante. Le référé-suspension se contente d’un doute sérieux, au prix d’un recours au fond obligatoire et d’un délai plus long. Nous détaillons cette seconde voie dans notre article sur la suspension d’un arrêté municipal restreignant une activité commerciale.
L’appel devant le Conseil d’État
Le contexte : un régime d’exception aujourd’hui abrogé
Cette étude porte sur une ordonnance rendue sous l’empire de l’état d’urgence sanitaire. Le cadre juridique alors applicable, issu de la loi du 9 juillet 2020 organisant la sortie de l’état d’urgence sanitaire, habilitait le Premier ministre à prononcer la fermeture provisoire d’activités accueillies dans des lieux ne permettant pas de garantir la mise en œuvre des mesures de prévention, ou situés dans des zones de circulation active du virus. Le préfet de département pouvait prononcer de telles interdictions de sa propre initiative, après avis du directeur général de l’agence régionale de santé, dans un champ géographique n’excédant pas le département.
Ces dispositions imposaient que les mesures soient strictement proportionnées aux risques sanitaires encourus et appropriées aux circonstances de temps et de lieu, ce que le Conseil d’État avait rappelé dans une ordonnance du 6 septembre 2020. L’urgence était par ailleurs présumée pour les mesures d’application de ce régime.
L’affaire jugée par le tribunal administratif de Grenoble
Les faits
Par un arrêté du 25 septembre 2020, le préfet de l’Isère a décidé la fermeture de toutes les salles de sport des communes membres de Grenoble-Alpes Métropole, du 26 septembre au 10 octobre 2020. Les exploitants ont saisi le juge des référés-libertés pour obtenir la suspension de cette mesure et, à titre subsidiaire, l’injonction faite au préfet de modifier son arrêté.
Les arguments développés
L’atteinte grave était acquise : la fermeture interdisait sans ambiguïté aux salles de sport de réaliser leur objet social, ce qui porte atteinte à la liberté d’entreprendre, à la liberté d’exercer une activité professionnelle et à la liberté du commerce et de l’industrie, toutes reconnues comme libertés fondamentales au sens de l’article L. 521-2.
Restait l’illégalité manifeste, démontrée sur quatre terrains.
- Les protocoles sanitaires mis en place par les salles de sport, ayant généré des investissements supplémentaires.
- L’absence de contaminations établies, ou à tout le moins leur caractère très négligeable, dans les salles de fitness.
- L’absence de données produites par le préfet établissant un lien entre les contaminations constatées et les salles de sport du territoire, alors même que l’agence régionale de santé disposait nécessairement de ces données.
- Le caractère absolu et indifférencié de l’interdiction, appliquée aux 49 communes de la Métropole malgré les disparités de taux d’incidence, sans modulation horaire ni prise en compte de l’affluence.
S’y ajoutait l’existence de mesures moins attentatoires aux libertés, comme un système de réservation ou une limitation de la capacité d’accueil.
La décision
Le tribunal administratif de Grenoble a rejeté la requête. Il s’est fondé sur l’aggravation générale de la situation sanitaire dans le département et sur le statut de zone d’alerte renforcée du territoire métropolitain. Il a par ailleurs retenu le danger de contamination qui régnerait, par leur nature même, dans les salles de sport fermées. La formation de référé en a déduit que la fermeture n’était pas disproportionnée au regard de l’objectif de protection de la santé publique, et qu’elle ne portait pas une atteinte manifestement illégale aux libertés invoquées.
Notre analyse
Cette décision nous paraît critiquable sur le terrain des libertés publiques. La disproportion entre une fermeture totale et l’absence de cas de contaminations clairement établis en défense était réelle, alors même que des mesures moins restrictives étaient disponibles.
Les conditions du référé-liberté ont été appliquées de façon particulièrement stricte. En pratique, cette rigueur a conduit à privilégier la protection alléguée de la santé publique en dépit des éléments apportés pour contredire la proportionnalité de la mesure. C’est un enseignement en soi sur le seuil de l’illégalité manifeste : produire des éléments sérieux ne suffit pas toujours à le franchir.
Ce que ce cas enseigne aujourd’hui
Le régime sanitaire a disparu, la méthode reste. Face à toute mesure de police restreignant une activité économique, la démonstration se construit sur les mêmes appuis.
- Établir l’atteinte à une liberté fondamentale : la mesure empêche-t-elle l’entreprise de réaliser son objet social ?
- Documenter ce que vous avez déjà fait : protocoles, investissements, mesures volontaires. Cela déplace la charge de la discussion.
- Attaquer l’absence de données de l’administration : une mesure fondée sur un risque supposé, sans élément objectif, est le point faible le plus fréquent.
- Souligner le caractère général et indifférencié : une interdiction uniforme sur un territoire hétérogène, sans modulation dans le temps, se défend mal.
- Proposer les mesures moins attentatoires qui auraient suffi. Le juge vérifie que l’administration a retenu la moins restrictive.
Le Cabinet PY Conseil intervient en défense des libertés fondamentales et en droit administratif aux barreaux de Grenoble et Marseille : qualification de l’atteinte, choix entre référé-liberté et référé-suspension, constitution du dossier d’urgence, appel devant le Conseil d’État. Ces contentieux relèvent du droit public et se traitent devant le tribunal administratif.
Une décision administrative bloque votre activité ?
Le référé-liberté se juge en 48 heures, mais il exige une illégalité manifeste. Faites qualifier l’atteinte avant de choisir la voie.
Réserver une consultationQuestions fréquentes
Qu’est-ce que le référé-liberté ?
C’est une procédure d’urgence prévue à l’article L. 521-2 du code de justice administrative. Le juge des référés peut ordonner toutes mesures nécessaires à la sauvegarde d’une liberté fondamentale à laquelle l’administration a porté une atteinte grave et manifestement illégale. Il statue dans un délai de quarante-huit heures.
Quelle différence avec le référé-suspension ?
Le référé-liberté exige une atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale, mais ne suppose pas de recours au fond et se juge en 48 heures. Le référé-suspension, prévu à l’article L. 521-1, se contente d’un doute sérieux sur la légalité mais impose un recours en annulation parallèle et prend plus de temps.
La liberté d’entreprendre est-elle une liberté fondamentale ?
Oui, au sens de l’article L. 521-2. La liberté d’entreprendre, la liberté du commerce et de l’industrie et la liberté d’exercer une activité professionnelle sont invocables devant le juge des référés-libertés. Une mesure interdisant à une entreprise de réaliser son objet social y porte une atteinte grave.
Peut-on faire appel d’une ordonnance de référé-liberté ?
Oui. L’ordonnance est susceptible d’appel devant le Conseil d’État dans un délai de quinze jours, le juge d’appel statuant lui-même en quarante-huit heures. C’est une différence importante avec le référé-suspension, dont les ordonnances ne peuvent faire l’objet que d’un pourvoi en cassation.
Comment démontrer qu’une mesure de police est disproportionnée ?
En documentant les mesures déjà prises volontairement, en soulignant l’absence de données objectives produites par l’administration au soutien du risque allégué, en établissant le caractère général et indifférencié de la mesure sur un territoire hétérogène, et en identifiant les mesures moins attentatoires qui auraient suffi.
Le régime de l’état d’urgence sanitaire est-il toujours applicable ?
Non. Les régimes d’exception créés pour lutter contre l’épidémie de covid-19 ont pris fin le 31 juillet 2022. Les décisions rendues sous leur empire conservent toutefois leur intérêt méthodologique sur la façon dont le juge apprécie la proportionnalité des mesures de police.